Desde 2007, Sudáfrica sufre una crisis eléctrica. Eskom (compañía estatal sudafricana) no puede producir suficiente electricidad para satisfacer la creciente demanda, por lo que ha puesto en marcha apagones rotatorios, también llamados «cortes de carga» por el gobierno sudafricano. Los apagones rotativos consisten en que Eskom interrumpe periódica e intencionadamente el suministro de electricidad a determinadas zonas de Sudáfrica para evitar un apagón total.
La gravedad de los apagones progresivos aumenta a medida que disminuye la capacidad de Eskom para producir electricidad, y la gravedad de los apagones progresivos se clasifica en etapas: la «etapa 1» es la menos grave y la «etapa 8» es la más grave por ahora. Expertos en energía e incluso funcionarios del gobierno han sugerido soluciones, pero en vano porque el gobierno sudafricano las ignora.
En este artículo defiendo dos puntos. En primer lugar, defiendo la necesidad de eliminar o modificar las leyes de licencias eléctricas de Sudáfrica. En segundo lugar, sostengo que esas mismas leyes de concesión de licencias impiden que se apliquen soluciones eficaces y asequibles para el suministro de electricidad, lo que agrava la crisis eléctrica de Sudáfrica.
He aquí algunos datos sobre la crisis eléctrica de Sudáfrica. Según datos de Statistics South Africa, la cuota media anual de producción de electricidad de Eskom es del 94%, y la producción de electricidad de Sudáfrica disminuyó un 11%, mientras que la producción de electricidad de Eskom disminuyó un 18% desde el comienzo de los apagones en 2007.
El descenso de la producción eléctrica sudafricana se atribuye al envejecimiento de las infraestructuras de Eskom y a la corrupción. Según datos de EskomSePush, Sudáfrica sufrió 311 días (más de siete mil horas) de apagones en 2022. Los apagones han afectado negativamente a los negocios y a los medios de subsistencia, hasta el punto de que los negocios han experimentado importantes reducciones de beneficios y también han tenido que recortar puestos de trabajo como consecuencia de ello. Por otro lado, y lo digo con sarcasmo, los apagones han ayudado a Sudáfrica a alcanzar sus objetivos climáticos, ya que una menor producción de electricidad conlleva menos emisiones de gases de efecto invernadero.
El dominio de Eskom en el mercado eléctrico de Sudáfrica no es casual. La legislación ha otorgado a Eskom privilegios únicos y protección frente a la competencia exterior desde su creación en 1922. Anton Eberhard escribe:
La Ley de Electricidad de 1922 también preveía la creación de la Junta de Control de la Electricidad (ECB) para regular las empresas de suministro eléctrico. El BCE concedía licencias a los generadores privados y a ESCOM y aprobaba sus tarifas. Las empresas municipales no necesitaban licencia de la ECB. Sin embargo, necesitaban la aprobación del Administrador Provincial que, a su vez, tenía que recabar la opinión de ESCOM sobre si no podía suministrar electricidad de forma más barata y eficiente.
La Ley de Electricidad 41 de 1987 otorgó al BCE más competencias de regulación, entre las que se incluyen las siguientes
- la expedición de licencias de generación y suministro de electricidad, que estipula la zona en la que un licenciatario está autorizado a operar
- la capacidad de determinar los precios de la electricidad del licenciatario y fijar las condiciones de los precios predeterminados
Figura 1: Producción de electricidad, Sudáfrica y Eksom, 1994-2022
Fuente: Datos de la serie de informes Statistical Release P4141, Statistics South Africa.
El BCE fue sustituido por el Regulador Nacional de la Energía de Sudáfrica (NERSA) mediante la Ley de Regulación de la Electricidad 4 de 2006, que regula el mercado de la electricidad en Sudáfrica. Además de las competencias otorgadas al BCE en 1987, la legislación vigente otorga a la NERSA los siguientes poderes de licenciamiento:
- conceder licencias que otorguen derechos exclusivos de generación, distribución y comercio de electricidad a los licenciatarios
- obligar o permitir a los licenciatarios suministrar electricidad a determinadas clases de clientes o usuarios finales
- obligar o permitir a los licenciatarios comprar electricidad a proveedores específicos
- obligar o permitir a los licenciatarios vender o producir determinados tipos de energía
- supeditar cualquier licencia a cualquier otra condición que prescriba NERSA
NERSA está obligada por la legislación a proporcionar una decisión sobre una solicitud de licencia a un solicitante en un plazo de 120 días a partir de la fecha de la solicitud, pero no está obligada a emitir una licencia a un solicitante.
Los privilegios otorgados a NERSA en la Ley de Regulación de la Electricidad sirven de guardián para Eskom o cualquier otro operador tradicional del mercado eléctrico, ya que NERSA puede denegar una licencia a quien desee. Cuando concede una licencia, puede limitar severamente las funciones del titular, desincentivando la entrada de la competencia en el mercado eléctrico. Esto deja la carga de resolver la crisis eléctrica al gobierno nacional a través de Eskom, que es incapaz de satisfacer la demanda de electricidad de Sudáfrica, de ahí los apagones.
Figura 2: Apagones recurrentes en Sudáfrica, 2014-22
Fuente: Datos de «Loadshedding History». EskomSePushconsultado el 9 de junio de 2023. Nota: No se produjeron apagones en 2016 y 2017.
Los posibles competidores necesitan incentivos para competir en el mercado de la electricidad si se les permite competir contra Eskom en todos los frentes por los clientes. La mejor manera es eliminar las leyes de licencias, como la Ley de Regulación de la Electricidad, o modificar la legislación actual para eliminar las barreras de entrada. Esto no tiene nada que ver con la eliminación de las normas de seguridad.
James Anthony sostiene que los productores ya tienen incentivos para garantizar la seguridad de sus usuarios finales. En un mercado eléctrico competitivo, si no se da prioridad a la seguridad, los productores se arriesgan a sufrir daños en su reputación y a perder clientes. La supresión de las leyes de licencias, como la Ley de Regulación de la Electricidad de Sudáfrica, aumentará la producción de electricidad.
En ausencia de la Ley de Regulación de la Electricidad, los competidores podrán utilizar diversas fuentes de energía para crear soluciones eléctricas para los clientes. Además, los competidores podrán competir por los clientes en función de sus necesidades, que incluyen, entre otras, la asequibilidad, las preocupaciones ambientales y las normas de energía a la demanda.
Cuando los competidores tienen en cuenta las necesidades de los clientes, surgen soluciones innovadoras. Un ejemplo de ello es la introducción de lo que yo llamo «productos de gestión de apagones». Afortunadamente, el gobierno no ha impuesto normativas restrictivas a este tipo de productos. Como resultado, se han fabricado y vendido productos como inversores, generadores, sistemas de alimentación ininterrumpida y centrales eléctricas portátiles. Game, un mayorista sudafricano, informó de un aumento de las ventas de estufas de gas, generadores, inversores y otros productos de suministro eléctrico en 2022. El vicepresidente de Game, Andre Steyn, dijo lo siguiente en respuesta al aumento de las ventas de productos diseñados para gestionar los apagones:
En noviembre, diciembre y enero hasta la fecha hemos visto un aumento del 101% en la cantidad de generadores vendidos, y un aumento del 311% en el número de inversores vendidos. Desde que añadimos los inversores y los cubos de potencia a nuestra gama en junio de 2022 hemos notado una buena respuesta de nuestros clientes.
Lo anterior no habría sido posible si se hubieran aplicado normas similares a las de la Ley de Regulación de la Electricidad a los productos diseñados para gestionar los apagones continuos. Además, basta con imaginar la variedad de soluciones eléctricas a gran escala que pueden producir los competidores para resolver los apagones continuos en ausencia de las normativas restrictivas de la Ley de Regulación de la Electricidad.
La Ley de Regulación de la Electricidad de 2006 es un ejemplo de libro de texto de las leyes de licencias que, en última instancia, sirven a los operadores tradicionales a expensas no sólo de los posibles competidores, sino también de los clientes que pueden beneficiarse de las innovaciones realizadas por estos competidores. En el caso de la crisis eléctrica sudafricana, las leyes de licencias están dificultando innecesariamente la solución de la crisis eléctrica sudafricana, porque NERSA tiene la última palabra sobre quién puede competir y cómo pueden competir los competidores en el mercado eléctrico.
La Ley de Regulación de la Electricidad debe suprimirse por completo o modificarse para eliminar las barreras de entrada. Ambas soluciones permitirán a los competidores ofrecer al mercado soluciones eléctricas a gran escala, lo que en última instancia aumentará el suministro de electricidad y acabará definitivamente con los apagones.
